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Il procedimento amministrativo (2°parte)

procedimento

L’intervento è previsto sia come modo di partecipazione che di collaborazione e di difesa. Il capo II agli artt. 4, 5 e 6 configura un responsabile del procedimento

per cui si segue il seguente iter che le pubbliche amministrazioni indicano l ‘ unità amministrativa responsabile e i l dirigente di questa assegna, a sé o ad altro dirigente, la qualifica di responsabile del procedimento.

Questi valuta i presupposti, acquisisce i fatti e gli atti, indice la conferenza dei servizi, si prende cura delle comunicazioni pubblicazioni e notificazioni fino all’adozione del provvedimento finale. Nell’ottica dell’accelerazione delle procedure, gli artt.. 16 e 17 prefissano un termine per l’acquisizione di pareri e valutazioni tecniche. Se non vi è un termine già prefissato, questi debbano essere resi entro 90 giorni dalla richiesta, termine che la legge 127/1997 (Bassanini bis) ha ridotto a 45 giorni; decorso tale periodo si può procedere indipendentemente da esso. La conferenza di servizi e l’accordo tra amministrazioni é un mezzo di semplificazione (dell’attività amministrativa. Previsti dall’art. 14, modificato dall’art. 2 1. 24 dicembre 1993 n. 537. Allorché occorra ponderare più interessi e siano prescritti intese, concerti, nulla osta può essere compiuto un esame contestuale in una conferenza di servizi che s.i conclude con determinazioni concordate. Gli accordi sono uno strumento diretto a disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. 01-pubblica-amministrazioneNella conferenza di servizi, se per deliberare occorre l’unanimità dei componenti e questa non si raggiunge, le relative determinazioni possono essere assunte dal Presidente del Consiglio dei ministri. I procedimenti sono composti da atti dei quali alcuni sono strumentali o preparatori; altri terminali che, per il loro contenuto imperativo, vengono detti provvedimenti. Questi ultimi si distinguono, secondo una concezione tradizionale, per il fatto che essi soltanto producono l’effetto giuridico preordinato dalle norme. Questa rilevanza del provvedimento è scemata, in quanto non è solo l’atto finale a produrre effetti nel procedimento, il quale a sua volta può concludersi con un contratto. L’attenzione dedicata al provvedimento si giustifica da un lato con l’impostazione unilateralistica e pubblicistica prevalsa in passato, dall’altro con l’atteggiamento della giurisprudenza che assicurava tutela solo nei confronti dell’atto terminale.

I provvedimenti, atti della fase decisoria del procedimento, sono dichiarazioni di volontà o di scienza o di giudizio, assunti nell’esercizio di un potere amministrativo, da parte di un ‘ autorità amministrativa e intesi a produrre determinati effetti. Gli elementi del provvedimento sono: presupposti, motivi, volontà, oggetto, esternazione.                    I presupposti, di fatto o di diritto, sono circostanze al cui verificarsi l’amministrazione emette il provvedimento (es. agevolazioni per le popolazioni colpite da calamità naturali). I motivi rappresentano l’interesse o il fine pubblico anche nel procedimento. L’oggetto è costituito dal bene o dal rapporto giuridico; scelta tesa a produrre l’effetto. L’esternazione è la manifestazione esterna del provvedimento. Per consuetudine molti provvedimenti amministrativi erano esternati con decreto del Presidente della repubblica; la 1. 12 gennaio 1991 n. 13, ha enucleato una serie di atti per i quali si provvede con decreto presidenziale, per tutti gli altri atti si provvede con decreto del Presidente del Consiglio o ministeriale.

Il procedimento amministrativo

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La prima constatazione da fare è che il procedimento è una sequenza, di atti preordinata non secondo un unico schema, ma corrispondente ai tanti modelli imposti dagli interessi pubblici. Si hanno così procedimenti di certificazione, a cui di recente si sono sostituite dichiarazioni rese dagli interessati, che servono per la legalizzazione di atti (autentica.di- firma); procedimenti di ammissione a pubblici impieghi, proced. di erogazione di agevolazioni, procedimenti concessori. Dalla casistica dei procedimenti si evince che la loro struttura non unitaria. Le diverse sequenze sono state ricostruite in termini unitari secondo le tre fasi di iniziativa, istruttoria e decisoria; ma un procedimento prevede a sua volta un subprocedimento e dei procedimenti collegati. Questa ricostruzione trovava la sua giustificazione in ciò che si riteneva lo scopo del procedimento, il collegamento di una serie di atti miranti ad un effetto finale. Questo era il provvedimento, l’unico che si potesse impugnare.

giudice

La tendenza del giudice amministrativo è stata però quella di consentire l’anticipazione della tutela, con la possibilità di impugnare gli atti interni al procedimento, prima quindi che questo si concludesse con un provvedimento finale che non è stato più l’unico impugnabile. Ciò per evitare che l’azione amministrativa continuasse avendo già prodotto delle lesioni di interessi legittimi. il procedimento come si è visto è frutto anche di una elaborazione giurisprudenziale, che dai singoli procedimenti ha enucleato alcuni principi attraverso il sindacato dell’eccesso di potere delle sue figure sintomatiche. I principi osservati dalla giurisprudenza sul procedimento sono incentrati sulla consapevolezza che se vi sono norme legislative o regolamentari cui l’amministrazione è tenuta, che siano pareri, intese o altri atti, la decisione, assunta senza prima avere espletato gli adempimenti procedimentali previsti, è illegittima. Da questo deriva che non solo l’azione amministrativa con determinati presupposti, è necessaria, ma che essa deve essere anche imparziale, (art. 97 Cost.), coerente e logica. Per tutti questi motivi una disciplina del procedimento si è resa inevitabile. Ha avuto una lunga elaborazione ed è stata preceduta da codificazioni adottate dagli altri paesi, fra cui la più antica è quella dell’Austria del 1925 e fra le più articolate quella tedesca del 1978.

La 1. n. 241/1990, oltre alla disciplina generale sul procedimento e sull’accesso ai documenti amministrativi, contiene alcuni principi generali dell’azione amministrativa che come recita l’art. 1 “persegue i fini determinati dalla legge”, è cioè funzionalizzata e vincolata nei fini. II primo criterio affermato è la comunicazione dell’avvio del procedimento (artt. 7 e 8) che deve essere fatta ai destinatari e a coloro che possono intervenire nel procedimento. Con essa si instaura il contraddittorio e si mette l’interessato in grado di sapere che l’amministrazione procede. E’ esclusa per gli atti normativi e generali. L’art. 10 dispone il diritto di prendere visione degli atti del procedimento concesso sia a coloro che sono destinatari della comunicazione, sia a qualunque soggetto portatore di interessi pubblici e privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni. Questi stessi soggetti hanno diritto di intervenire presentando memorie e documenti (artt. 9 e 10).

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