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Gli uffici periferici dell’amministrazione

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L’esigenza a cui rispondono è dovuta alla necessità di perequazione, coordinamento, etc. Diversa è l’organizzazione dei paesi federali quali la Germania o gli Stati Uniti, dove l’amministrazione territoriale è lasciata alle regioni. Gli uffici periferici dell’amministrazione italiana rispondono a diversi motivi sempre presenti dall’inizio dell’unità: esigenza di controllo delle esecuzioni prese, sfiducia della classe dirigente verso i dirigenti locali, necessità di evitare i particolarismi, le tendenze centrifughe, le sperequazioni. Nasce così l’amministrazione a catena. Ma mentre in Francia l’azione tra centro e periferia è coordinata dal Commissario della Repubblica (ex prefetto), in Italia il Commissario del governo non è riuscito ad affermarsi come autorità di coordinamento, 15 dei 19 ministeri hanno una amministrazione periferica più o meno sviluppata. Il ministero delle finanze ha”8 delle 11 direzioni generali in periferia; il Ministero dell’Interno le prefetture; del Lavoro, gli uffici del lavoro; dell’Istruzione i provveditorati agli studi.

La dimensione territoriale è variabile: quella più diffusa è la provinciale, ma vi sono amm. interregionali, regionali, internazionali. La distribuzione dei compiti tra uffici centrali e periferici non è omogenea, non sempre i primi hanno poteri di decisione e i secondi di esecuzione, molte volte hanno compiti propri. E’ la Costituzione che ha previsto tale tipo di organizzazione laddove all’art. 5 afferma che “servizi dipendono dallo Stato” e all’art. 121 “funzioni amministrative esercitate dallo Stato” nella regione.

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Ma la stessa costituzione è stata disattesa laddove prevedeva che per le materie elencate all’art. 117 non permanessero uffici periferici statali. Anche la funzione del Commissario del governò tome organo di coordinamento si è rivelata carente, a ciò ha cercato di porre rimedio la direttiva del Consiglio 11 ottobre regolando le funzioni del Commissario onde assicurare la cooperazione tra Stato e regioni.

Altro tentativo di coordinamento è quello affidato al comitato provinciale della P. A. Presieduto dal prefetto e composto da responsabili degli uffici statali decentrati, il comitato deve assicurare il buon andamento, l’imparzialità e il coordinamento delle attività statali in ambito provinciale. Amministrazione locale A. locale o territoriale è formata da apparati stabiliti in aree di ampiezza diversa, che a differenza degli uffici periferici statali sono elettivi. Sono le regioni (20) i Comuni (8013) le province (103) a cui bisogna aggiungere i Consorzi, le Comunità montane, Unità Sanitarie, Aziende municipalizzate. Questi enti che prima univano denominati di amministrazione indiretta o autarchici, sono amministrazioni di cura di interessi collettivi di carattere rappresentativo.

L’origine di questi enti è storica, in quanto nel taglio che grosso modo hanno adesso erano preesistenti all’unificazione. Il motivo dell’elettività dèi vertici delle amministrazioni locali è quello di ribadire l’equilibrio politica-amministrazione, nell’ottica di una partecipazione dei cittadini. L’organizzazione di vertice è regolata in modo uniforme in sede nazionale, per la Regione è la Cost. (art. 121) che la determina. Vi è un Consiglio (regionale, provinciale, comunale, eletto dalla comunità con compiti legislativi o regolamentari; una Giunta come organo esecutivo, un Presidente o sindaco eletto o nominato. La forma di governo di tali enti è stata modificata-dalla 1. 25 marzo 1993 n. 81 per province e comuni, e dalla 1. 25/2/95 n. 43 per le Regioni.

Gli elementi della PA italiana

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Anche in sede comunitaria vi è una analoga tendenza per cui la direttiva 25 giugno 1980, n. 723 definisce poteri pubblici lo Stato e gli altri enti territoriali, mentre le direttive 1992/n.50 e 1993/n.36, 37, 38, sugli appalti pubblici e forniture considerano amministrazioni aggiudicatici:

lo Stato, gli enti locali, gli organismi di diritto pubblico e associazioni, intendendo con ciò qualsiasi organismo istituito per soddisfare bisogni di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale dotato di personalità giuridica, la cui attività è finanziata dallo Stato, dagli enti locali, la cui gestione è soggetta al controllo di questi o il cui organo d’amministrazione o vigilanza è costituita da membri designati per più della metà da Stato, enti locali e altri organismi di diritto pubblico. settore pubblico investe quindi una nozione più vasta di quella di Stato e le norme di unificazione si riferiscono a tre degli elementi dell’amministrazione: personale, finanza e procedimenti e non alle funzioni e all’organizzazione. ‘Per i primi vi è un tendenziale principio di uniformità, per i secondi di difformità. Resta da vedere se le ragioni che hanno giustificato il nascere e lo sviluppo di un diritto amministrativo sono ancora presenti, se esse sono da ricercarsi in ragioni storiche o in concezioni ideologiche. Si sa che l’Italia è stata-caratterizzata, come gli altri paesi dell’Europa continentale e a differenza dell’Inghilterra, da tre elementi: un diritto amministrativo inteso come diritto speciale rispetto a quello privato; un giudice speciale per i rapporti’tra cittadino e pubblica amministrazione; sviluppo della legislazione amministrativa. 01-pubblica-amministrazioneSe si vuole individuare una concezione unitaria del diritto amministrativo si deve tener conto del fatto che in esso convivono due anime. La prima mossa dalla sfiducia nei pubblici poteri per cui il compito essenziale è quello del controllo. Secondo questa prospettiva, che si potrebbe definire liberale, il diritto amministrativo deve tutelare il cittadino dalla preponderanza del potere puntando l’accento sui controlli e sulla giustizia amministrativa. Dall’altro lato vi è la consapevolezza che la comunità civile ha bisogno delle pubbliche amministrazioni in quanto erogatrici di servizi e prestazioni, per cui il centro è nella legislazione e nell’efficienza della macchina amministrativa. Il sospetto di una componente autoritaria insita nel diritto amministrativo e la macchinosità della sua azione, ha accentuato la spinta negli ultimi anni. Il tema delle fonti, dei fatti normativi di produzione giuridica, pur avendo la sua sede naturale nel diritto costituzionale, riveste per alcuni profili particolare interesse nel diritto amministrativo. Vi sono in primo luogo alcune fonti tese a regolare prevalentemente situazioni e rapporti di diritto amministrativo, quali gli statuti degli enti pubblici, le leggi regionali, i regolamenti. In assenza di una norma costituzionale che indichi le fonti normative nel nostro ordinamento positivo, queste si ricavano dal coordinamento dell’art. 1 delle disposizioni preliminari al codice civile, con alcune norme della cost., ad es. l’art. 117 che attribuisce alle regioni la potestà legislativa; coi tratti istitutivi della Comunità europea, etc. L’esistenza di una pluralità ed eterogeneità (ielle fonti fa sì che queste debbano essere coordinate per stabilire il grado e la forza che le fonti assumono nei rapporti fra di loro.

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